Всеобщее внимание СМИ, политиков, ученых и общественности приковано к трансформации должности президента, обновлению системы «сдержек и противовесов», изменениям в формировании состава правительства, Совета Федерации, силового блока, вопросам минимальных гарантий социального обеспечения граждан и, конечно, корректировкам в соотношении международного и национального права.
При этом основным вопросом остается место действующего главы государства в обновленной системе публичной власти.
20 января Владимир Путин внес в Госдуму проект закона о поправке к Конституции РФ (законопроект № 885214-7), который уже принят в первом чтении.
Бесспорно, указанные аспекты важны для развития страны в ближайшие годы. И все же Россия остается президентской республикой, основы госслужбы не изменились, подходы к стратегическим приоритетам внутренней и внешней политики также стабильны. Вместе с тем законопроект содержит положения, создающие потенциал для эффективной организации и осуществления публичной власти на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Данный потенциал, разумеется, сам по себе не решит всех проблем, поэтому его необходимо реализовывать в законодательстве и правоприменении.
Речь идет о внешне «скромных», на первый взгляд, поправках о единстве публичной власти, которые находятся явно не в центре обсуждений и даже оставлены многими экспертами без комментариев. В то же время значение этих поправок и для развития государства, и для жизни каждого россиянина трудно переоценить, поскольку они задают новый тренд конституционного развития России.
Так, в п. 21 и 22 ст. 1 законопроекта планируются нормы об основах организации публичной власти в стране. В частности, ст. 132 Конституции РФ предлагается дополнить ч. 3, провозглашающей принцип единства публичной власти, предусматривающей вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения. Статью 133 Конституции предложено изменить в части, указывающей, что органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение во взаимодействии с госорганами, и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при осуществлении таких функций и полномочий.
Названные формулировки четко провозглашают принцип единства публичной власти, без всяких оговорок. Это, разумеется, не означает огосударствления местного самоуправления. Напротив, система публичной власти объединяет две подсистемы – государственной власти и местного самоуправления. При этом речь идет не только об органах власти двух подсистем, но и о народовластии. Граждане России, население субъекта Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел.
Единство публичной власти ни в коей мере не умаляет демократические начала местного самоуправления – в законопроекте указано только на взаимодействие органов власти. Органы местного самоуправления не являются населением, группами граждан или общественными объединениями – это органы публичной власти, которые, по сути, мало отличаются от госорганов, за исключением большей приближенности к населению. К сожалению, эта приближенность не мешает некоторым их представителям бесконечно отдаляться от населения в своих интересах, даже не скрывая этого. Высказывания ряда региональных чиновников и депутатов уже породили возмущение в обществе (в частности, о том, что «государство вам ничего не должно», о « макарошках», об « алкашах и тунеядцах» с пенсией 8000 руб.). На муниципальном уровне отношение к людям и высказывания подчас аналогичны, но к данной подсистеме публичной власти внимание СМИ менее пристальное.
В связи с этим важно, что конституционные поправки однозначно определили цель взаимодействия государственных и муниципальных органов – более эффективное решение задач в интересах населения. Региональным и муниципальным служащим и депутатам придется «вспомнить», что именно гражданам «должны» и государственная, и муниципальная власть, что даже «алкаши и тунеядцы» вправе рассчитывать не только на «макарошки», но и на прожиточный минимум и минимум социального обслуживания.
Все органы публичной власти обязаны взаимодействовать в том числе по вопросам социализации населения, реабилитации алкогольной и наркотической зависимости, создания рабочих мест и социального партнерства. При этом наиболее эффективное решение задач в интересах населения означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее результативно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность подсистем единой публичной власти.
Рассматриваемая поправка вызревала в ходе научных дискуссий и поиска оптимальных решений практических проблем. Так, научная дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чужеродности местного самоуправления для России. В этом контексте единство системы публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
В 90-е гг. XX в. местному самоуправлению делегировали «лавину» государственных полномочий при «тоненьком ручейке» финансирования их реализации. Попытка разграничить раз и навсегда все полномочия между регионами и муниципалитетами в соответствии с их бюджетными возможностями была предпринята в 2003 г. и, по сути, провалилась. Основной причиной провала видится принципиальная невозможность исчерпывающим образом разграничить сферу государственной и муниципальной компетенции по причине сущностного единства их природы.
При этом объективно многие вопросы уместнее решать на местах, но с привлечением материально-финансовых ресурсов государства, поскольку бюджетные возможности муниципалитетов скромны. Неслучайно в законодательство о разграничении полномочий ежегодно вносятся изменения, а искомый баланс так и не найден. После многих лет безрезультатных поисков оптимального разграничения полномочий в 2014-2016 гг. была выстроена модель динамичного перераспределения полномочий между местным и региональным уровнями власти, допускающая в необходимых случаях наделение органов местного самоуправления перераспределяемыми полномочиями как государственными полномочиями субъектов Федерации (обратная передача). Данная модель активно и успешно применяется в ряде регионов – в частности, в Московской области.
В то же время практика породила необходимость корректировок федерального законодательства в части перераспределения полномочий с позиций единства публичной власти, что порождало дискуссии о конституционных основах такого рода реформ. Конституционное закрепление принципа единства публичной власти, обязательство взаимодействовать для наиболее эффективного решения задач в интересах населения станут, на мой взгляд, бесспорной конституционной основой для гибкого перераспределения полномочий.
Предложенные поправки к ст. 132 и 133 Конституции РФ не требуют изменения ст. 12 и могут рассматриваться как конкретизация ее положений. В то же время принцип единства публичной власти целесообразно, на мой взгляд, закрепить в ст. 77, поскольку система публичной власти включает подсистему государственной власти, состоящей, в свою очередь, из федерального и регионального уровней. Единство публичной власти накладывает определенные права и обязанности не только на местное самоуправление, но и на государственную власть.
Представляется, что поправки в части четкого конституционного закрепления принципа единства публичной власти продумывались и готовились длительное время. Президент и ранее высказывался о необходимости их эффективного взаимодействия. Так, 24 декабря 2019 г. на встрече с парламентариями он допустил изменения Конституции РФ, необходимые для создания единой системы публичной власти, повышения эффективности взаимоотношений между муниципальными и государственными органами власти.
В своем Послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г. Владимир Путин четко высказался о необходимости закрепить в Конституции РФ принцип единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами.
Вместе с тем ожидалось, что срок предварительного обсуждения данных инициатив и форм их конституционного закрепления будет более продолжительным. Это позволило бы усовершенствовать формулировки поправок и расширить их внесение, в том числе в отношении ст. 77 Конституции РФ. Данная работа еще возможна в ходе обсуждений в Федеральном Собрании и особенно на мероприятиях рабочей группы – например, в ходе круглого стола, состоявшегося 27 января в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, в котором я также принял участие.
Резюмируя, отмечу, что все же гораздо важнее, на мой взгляд, последовательная реализация принципа единства публичной власти в законодательстве и правоприменительной практике в целях повышения эффективности взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в интересах граждан и решения годами копившихся на местах проблем.
Статья взята с сайта Адвокатская газета
