Правительство внесло в Госдуму пакет законопроектов, направленных на реализацию механизма «регуляторной гильотины».
Один из экспертов «АГ» посчитал, что разработка законопроекта больше похожа на попытку создать вторую Конституцию. Второй с сожалением отметил, что законопроект, являющийся одним из основных элементов реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, демонстрирует слабую продуманность предлагаемых подходов как в концептуальном, так и в юридико-конструктивном смысле.
Так, проект закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который по своему объему больше напоминает кодекс, призван устранить недостатки действующего правового регулирования государственного и муниципального контроля. В частности, указано, что он направлен на устранение неоправданного акцента на проведении проверок, являющихся наиболее затратным как для бизнеса, так и для контрольно-надзорных органов мероприятием.
Законопроект определяет контрольно-надзорные органы, устанавливает, что предметом их деятельности является оценка соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, а также оценка исполнения предусмотренных федеральными законами решений контрольно-надзорных органов. По мнению авторов, государственный надзор и муниципальный контроль, особенно в части проведения контрольно-надзорных мероприятий, должен осуществляться лишь в случае недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований.
Также проектом предлагается закрепить механизмы проведения профилактической работы. В частности, определяется возможность объявления предостережения при наличии сведений о готовящихся нарушениях, о признаках возможных нарушений либо о непосредственных нарушениях обязательных требований.
Указывается, что дополнительным механизмом, обеспечивающим перевод контрольно-надзорной деятельности в формат стимулирования добросовестного поведения контролируемых лиц, является добровольное использование негосударственных форм контроля и независимой оценки соблюдения обязательных требований, которые исключают проведение плановых и внеплановых контрольно-надзорных мероприятий по соответствующему предмету контроля.
Специальная глава законопроекта посвящена обеспечению гарантий и защите прав контролируемых лиц. Установлены права граждан и организаций, их представителей при проведении государственного контроля надзора, муниципального контроля. Урегулирован порядок возмещения вреда, причиненного при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля.
В ближайшее время эксперты «АГ» проанализируют этот документ.
Второй проект из пакета (№ 851072-7) касается введения в законодательство понятия «обязательные требования». Согласно ему под обязательными требованиями предлагается понимать установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей.
Документ определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в НПА обязательных требований, оценка соблюдения которых будет осуществляться в рамках государственного и муниципального контроля. Также он затрагивает вопросы привлечения к ответственности, предоставления государственных и муниципальных услуг, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз.
В проекте закреплены принципы установления и оценки применения обязательных требований: законность, обоснованность, правовая определенность и системность, открытость и предсказуемость, а также исполнимость.
Как указывается в пояснительной записке, законопроектом предусматривается, что положения нормативных правовых актов, которыми устанавливаются обязательные требования, должны предусматривать сроки вступления в силу либо 1 марта, либо 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем через три месяца после дня их официального опубликования, если иное не установлено федеральным законом или международным договором.
Документом предлагается закрепить публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования. Порядок его проведения будет определяться правительством.
Отмечается, что при установлении обязательного требования нормативным правовым актом правительства, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации должны быть определены содержание условия, ограничения и запрета, обязанности, а также лица, которые должны соблюдать обязательные требования. В зависимости от этого должны быть определены осуществляемая деятельность, совершаемые действия, в отношении которых устанавливаются обязательные требования, лица и используемые объекты, к которым предъявляются обязательные требования при осуществлении деятельности, совершении действий, результаты осуществления деятельности, совершения действий, в отношении которых устанавливаются обязательные требования. Кроме того, должны быть определены формы оценки соблюдения проверки обязательных требований.
Для оценки обязательных требований НПА предусматриваются проведение правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, а также государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные требования. Указывается, что оценка будет проводиться для анализа обоснованности установленных требований, определения фактических последствий их установления, выявления избыточных условий, ограничений, запретов, обязанностей. При этом оценка должна проводиться не позднее 5 лет со дня вступления нормативного правового акта в силу либо по истечении 5 лет со дня завершения предыдущей оценки. Кроме того, предполагается мониторинг правоприменения.
Также предусматривается наличие экспериментального правового режима, который в случае принятия законопроекта будет состоять в полном или частичном отказе от применения определенной группой лиц обязательных требований, выраженных в форме условий, ограничений, запретов, для граждан и организаций в целях оценки их эффективности.
Предусматриваются официальные разъяснения обязательных требований, подлежащие госрегистрации в Минюсте. Отмечается, что разъяснения обязательных требований, издаваемые должностными лицами органов и организаций, в отношении конкретных субъектов или применительно к конкретной ситуации не имеют обязательной юридической силы и носят рекомендательный характер.
В законопроекте указывается, что до 1 января 2021 г. должны быть обеспечены признание утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмена нормативно-правовых актов правительства, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и СССР, содержащих обязательные требования и вступивших в силу до 1 января 2021 г.
Отмечается, что субъектами РФ до 1 января 2022 г. должна быть обеспечена отмена нормативных правовых актов субъектов РФ, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых проводится в рамках осуществления государственного надзора, вступивших в силу до 1 января 2021 г. Согласно проекту закона муниципальные правовые акты, содержащие обязательные требования, оценка соблюдения которых проводится в рамках осуществления муниципального контроля и предоставления муниципальных услуг, вступившие в силу до 1 января 2021 г., подлежат признанию утратившими силу до 1 января 2023 г.
В комментарии «АГ» доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ Алексей Овчинников с сожалением отметил, что законопроект, являющийся одним из основных элементов реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, демонстрирует слабую продуманность предлагаемых подходов как в концептуальном, так и в юридико-конструктивном смысле.
Алексей Овчинников указал, что в законопроекте оказались не просто размыты, а искажены его основные цели. «В качестве таковых обозначена “оптимизация обязательных требований и защита охраняемых законом ценностей” (ч. 1 ст. 1). Иными словами, законопроект ориентирован на решение юридико-технических задач, связанных с обеспечением наиболее оптимального осуществления охранительной функции. Об обеспечении баланса частных и публичных интересов, минимизации регулятивного воздействия на экономику, недопустимости произвольного и избыточного вмешательства в частные дела, о защите прав и законных интересов субъектов, на которых распространяются обязательные требования, – ни о чем таком среди целей принятия законопроекта не упоминается», – подчеркнул он.
Эксперт посчитал, что сама идея, связанная с системным законодательным урегулированием основных принципов, условий, критериев, порядка установления и изменения обязательных требований, является конструктивной и отражает необходимость в ограничении административного усмотрения и последовательном проведении в жизнь принципа пропорциональности государственного вмешательства.
Адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян указала, что на основе понятия «обязательное требование» можно сделать вывод о том, что законопроект имеет некоторые сходства с Конституцией, т.е. формально представляет собой свод основополагающих требований в самой общей форме. При этом, подчеркнула она, в некоторых случаях раскрытие требований предполагается путем введения специальных законов.
Адвокат отметила, что ст. 16 законопроекта предлагается ввести правило о возможности оспаривания обязательных требований, которые установлены в нарушение принципов и порядка, предусмотренных этим законопроектом, и которые не соответствуют иным федеральным законам. При этом уточняется, что требования могут также быть оспорены органами прокуратуры в установленном порядке посредством признания нормативных правовых актов, содержащих данные требования, недействительными и подлежащими отмене. «Однако порядок оспаривания не указывается. Вероятно, в условиях такой неопределенности не исключается и судебный порядок оспаривания. Таким образом, в связи со схожестью механизма обжалования неконституционных норм в Конституционном Суде возникает еще одна аналогия», – указала Нарине Айрапетян.
По мнению адвоката, разработка законопроекта больше похожа на попытку создать вторую Конституцию. «При наличии всех оговорок и диспозиций, со всей очевидностью прогнозируется стремление к установлению преимущественно императивных норм, которые, в свою очередь, предположительно создадут дополнительные барьеры к уже имеющимся», – резюмировала она.
Статья взята с сайта Адвокатская газета
