11 декабря Конституционный Суд рассмотрел жалобу медсестры Марины Алисовой, которая по вине подрядчика не смогла реализовать предоставленную в рамках федеральной целевой программы субсидию на приобретение жилья. В связи с нарушением условий программы с нее в течение двух лет взыскивается 50% от заработной платы.
Представители органов государственной власти согласились с тем, что оспариваемая норма нуждается в корректировке, и указали на необходимость установить разные сроки на получение субсидии и на строительство жилья.
История вопроса
Жительнице Ростовской области Марине Алисовой как работнице сельской больницы и участнице федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» была предоставлена социальная выплата на строительство (приобретение) жилья.
В марте 2015 г. Алисова и индивидуальный предприниматель заключили договор подряда на строительство дома на участке, находящемся в собственности женщины. В июне того же года между Минсельхозом Ростовской области, Алисовой и ее работодателем (больницей) был заключен договор и выдано свидетельство о предоставлении социальной выплаты в размере свыше 1 млн руб. для финансирования расходов на строительство жилья в сельской местности. С учетом выдачи данного свидетельства и предписания подп. 2.32 Положения о порядке предоставления социальных выплат на строительство жилья в редакции, действующей до внесения в него изменений постановлением Правительства Ростовской области 12 марта 2018 г., жилое помещение, построенное за счет предоставления субсидии, должно было быть оформлено в общую собственность всех членов семьи Алисовой до 18 ноября 2016 г.
С июня по август 2015 г. часть субсидии вместе с привлеченными Алисовой кредитными средствами была перечислена подрядчику, который не исполнил условия договора и не возвел дом.
В июне 2016 г. Алисова вернула в бюджет региона неиспользованные средства субсидии (более 400 тыс. руб.). В ноябре того же года она обратилась в областную прокуратуру с заявлением о привлечении предпринимателя к уголовной ответственности за мошенничество. Также она обратилась в Минсельхоз Ростовской области и к главе района с просьбой перенести на более поздний срок исполнение обязательства по договору, ссылаясь на нарушение его условий подрядчиком. В ответе министерство указало, что порядок предоставления социальных выплат регламентирован законом, предусматривающим оформление права собственности на жилье в течение не более 1,5 лет.
6 февраля 2017 г. министерство направило Алисовой претензию с требованием в течение недели представить свидетельства о госрегистрации права собственности на жилое помещение всех членов семьи. В ответ женщина указала на невозможность выполнения данного требования.
30 марта 2017 г. Песчанокопский районный суд Ростовской области удовлетворил исковые требования Алисовой к ИП о расторжении договора подряда и взыскании с подрядчика стоимости оплаченных и невыполненных работ в размере около 600 тыс. руб., а также неустойку, компенсацию морального вреда и штраф. В июле того же года в отношении предпринимателя было возбуждено исполнительное производство, однако решение суда до сих пор не исполнено.
Решением указанного райсуда от 3 июля 2017 г., оставленным без изменения апелляционной инстанцией, были удовлетворены требования регионального Минсельхоза Ростовской области о взыскании с Марины Алисовой денежных средств в размере оставшейся суммы – около 600 тыс. руб. В обеих инстанциях ответчица возражала против удовлетворения исковых требований, ссылаясь на ряд обстоятельств, которые, по ее мнению, свидетельствовали о ее добросовестности и отсутствии вины в нарушении сроков оформления права собственности. В итоге в отношении Алисовой было возбуждено два исполнительных производства, в рамках которых обращено взыскание на заработную плату. В передаче кассационных жалоб женщине было отказано. Председатель Верховного Суда РФ также согласился с отказом.
Приговором Егорлыкского районного суда Ростовской области от 5 ноября 2019 г. предприниматель был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК РФ.
Доводы заявительницы
В жалобе в Конституционный Суд РФ Алисова отметила, что согласно абз. 1 п. 30 Типового положения о предоставлении социальных выплат на строительство (приобретение) жилья гражданам РФ, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам (приложение № 4 федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 598), жилое помещение оформляется в общую собственность всех членов семьи, указанных в свидетельстве, в срок, установленный нормативным правовым актом субъекта Федерации. Согласно абз. 4 п. 30 Типового положения орган исполнительной власти вправе истребовать в судебном порядке от получателя социальной выплаты средства в размере предоставленной субсидии в случае несоблюдения срока, установленного для оформления жилого помещения в собственность.
По мнению заявительницы, п. 30 Типового положения противоречит Конституции РФ, поскольку позволяет по иску госорганов истребовать от получателя субсидии денежные средства в размере предоставленной социальной выплаты на основании неоформления жилого помещения в собственность в срок, установленный нормативно-правовым актом субъекта РФ, без исследования иных существенных обстоятельств, в том числе целевого использования предоставленных средств, а также характера и причин пропуска указанного срока.
Рассмотрение жалобы в КС
Открывая заседание, судья-докладчик Юрий Рудкин заметил, что Постановление № 598 было признано утратившим силу с 1 января 2018 г. в связи с принятием Правительством РФ Постановления от 13 декабря 2017 г., содержащего аналогичное положение в абз. 1 и 4 п. 29 Типового положения.
Он указал, что в судебных актах, принятых по делу заявительницы, отсутствует прямое указание на Типовое положение. Так, суды ссылались на п. 2.32 Положения, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 29 января 2014 г., принятого в целях реализации федеральной целевой программы, согласно которому построенное жилье оформляется в общую собственность всех членов семьи, указанных в свидетельстве, в срок не более шести месяцев с даты его выдачи. При этом орган исполнительной власти вправе истребовать в судебном порядке от получателя соцвыплаты денежные средства в размере предоставленной субсидии в случае несоблюдения срока, установленного для оформления жилого помещения в собственность.
По мнению полномочного представителя Правительства РФ Михаила Барщевского, жалобу следует удовлетворить, поскольку в отсутствие злоупотреблений и нецелевого использования субсидия взысканию не подлежит. Также он высказался за установление разных сроков на получение субсидии и на строительство жилья. Михаил Барщевский добавил, что председатель Правительства РФ уже дал поручения по делу заявительницы. Кроме того, он попросил, чтобы при принятии решения КС в резолютивной части указал, что дело подлежит пересмотру.
Представитель заявительницы, руководитель судебной практики АНО «Институт права и публичной политики» Григорий Вайпан отметил, что, несмотря на позицию, высказанную Михаилом Барщевским, вопрос, согласно Закону о КС, должен быть разрешен.
В абзаце 4 Типового положения, пояснил он, указано, что уполномоченный орган вправе истребовать субсидию. При этом данный абзац не содержит исключений и ограничений. Григорий Вайпан добавил, что ВС истолковал оспариваемое положение так же, как и нижестоящие инстанции, – заместитель председателя Верховного Суда направил отзыв о том, что высшая инстанция учитывает наличие или отсутствие вины получателя субсидии в таких делах, но при этом не усмотрел оснований для пересмотра дела.
Кроме того, он отметил, что судебные решения, которые в качестве примера приведены в отзыве Правительства, вынесены не в пользу граждан. «Иные решения относились к ситуациям, когда гражданин либо уже зарегистрировал право собственности, либо, хотя оно и не было зарегистрировано, дом был построен, – отметил Григорий Вайпан. – В данном случае дом не построен по вине подрядчика, а судебных решений, вынесенных по аналогичным ситуациям, почти нет».
Представитель заявительницы подчеркнул, что, даже если стороны конституционного судопроизводства согласны с тем, что в отсутствие вины невозможно взыскание средств с получателя, остается открытым вопрос о том, как должно быть реформировано правовое регулирование данного вопроса. Григорий Вайпан отметил, что в случае согласия с позицией Михаила Барщевского Марина Алисова будет защищена, чего нельзя сказать о других гражданах. По его мнению, указанная дифференциация сроков оставляет открытым вопрос о том, как быть, когда жилье не было построено и уже не будет, поскольку деньги на его строительство похищены.
Григорий Вайпан заметил, что от получателя субсидии может требоваться принятие разумных мер по понуждению третьего лица к исполнению обязательств – например, подать иск, обратиться с заявлением о преступлении, получить судебное решение в отношении подрядчика, начать исполнительное производство. Все это заявительница сделала. «Но в конечном счете, если все это упирается в тупик и получатель субсидии не может добиться через суд и приставов взыскания суммы субсидии, государство должно принять на себя риск неисполнения обязательств третьим лицом, и соответствующая обязанность должна каким-то образом погашаться», – пояснил он.
При этом представитель заявительницы сослался на Постановление КС от 10 июля 2007 г. № 9-П, в котором работодатель не исполнил обязанность по выплате взносов в ПФР, в связи с чем гражданину была начислена пенсия в меньшем размере. Тогда КС отметил, что, если с работодателя невозможно взыскать взносы, государство должно само внести недостающие средства в ПФР. Сейчас, по мнению Григория Вайпана, ситуация аналогична.
Он также добавил, что КС неоднократно подчеркивал, что законодательное регулирование должно быть таким, чтобы меры социальной поддержки не обесценивались, однако в данном случае заявительница осталась без жилья и с большим долгом перед государством. «Уже два года у нее удерживают половину зарплаты, что является обесцениванием помощи», – резюмировал он.
Судья Гадис Гаджиев отметил, что, согласно приговору, вынесенному в отношении ИП, заявительница подписала справку о стоимости выполненных работ, хотя фактически они не велись. Судья спросил, является ли в таком случае использование бюджетных средств целевым?
Григорий Вайпан посчитал, что да. Он пояснил, что заявительница взаимодействовала с подрядчиком и подписывала документы, стремясь реализовать свою обязанность зарегистрировать право собственности на жилье. Она подписывала документы, чтобы подрядчик скорее выполнил договорные обязательства. По мнению представителя заявительницы, подрядчик ввел Алисову в заблуждение относительно порядка подписания документов, потом уладил вопрос получения заключения в администрации и таким образом похитил денежные средства. «Если бы подрядчик был добросовестным, дом был бы построен в срок, вне зависимости от того, как были подписаны документы и какую роль в этом играла администрация. Именно из-за наличия умысла подрядчика на хищение обязанность заявительницы зарегистрировать право собственности не была исполнена», – подчеркнул он.
Далее Гадис Гаджиев задал вопрос о том, можно ли считать одним из условий получения субъективного права невозврата субсидии добросовестность получателя.
Григорий Вайпан ответил, что в соответствии с практикой КС по вопросам соцвыплат понятие добросовестности получателя субсидий отождествляется с отсутствием умысла на причинение вреда государству и личное обогащение. Согласно Постановлению КС от 26 февраля 2018 г № 10-П, о котором писала «АГ», Суд указал, что с гражданина нельзя взыскать сумму пенсии по инвалидности, даже если она была получена незаконно, при отсутствии недобросовестности (противоправности) в его действиях.
Гадис Гаджиев добавил, что, согласно отзыву Минюста, отношения между получателем субсидии и подрядчиком являются гражданско-правовыми. «Если даже предположить отсутствие вины заказчика, риски, связанные с выбором подрядчика, несет он», – подчеркнул судья КС.
Представитель заявительницы заметил, что в данном случае принципы взаимоотношений двух частных лиц по гражданско-правому договору были перенесены на взаимоотношения между Алисовой как получателем субсидии и государством. «Если бы это были чисто гражданско-правовые отношения, все риски несла бы заявительница», – добавил он. По его мнению, в ситуации, когда неисполнение лицом – в данном случае контрагентом по договору, – влечет нарушение обязанности перед государством в области соцобеспечения, во взаимоотношениях между государством и получателем должен действовать иной стандарт. «Не может действовать стандарт предпринимательской ответственности, установленный в ст. 401 ГК, – подчеркнул Григорий Вайпан. – По нашему мнению, ключевым вопросом является природа этих двух отношений: с одной стороны, между двумя частными лицами; с другой – между частным лицом и государством. В этом заключается сложность данной ситуации. Во многих ситуациях такой проблемы не возникает – например, когда государство выдает пенсию гражданину напрямую».
Позиция госорганов
Член Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Ирина Рукавишникова в своем выступлении отметила, что для решения данной задачи необходимо установить механизм реализации обязанности получателя субсидии по оформлению в собственность жилого помещения в установленный нормативно-правовым актом субъекта РФ срок, а также критерии обоснованности установления указанного срока и возможности его продления. Она также выразила согласие с необходимостью внести существенные коррективы в имеющийся порядок, однако подчеркнула, что оспариваемые заявительницей требования соответствуют Конституции.
Полномочный представитель Генпрокуратуры РФ Татьяна Васильева подчеркнула, что нецелевое расходование соцвыплаты ее получателем влечет нецелевое использование субсидии субъектом Федерации. В деле заявительницы этот вопрос подробно не исследовался – формально указывалось на непредставление документов, подтверждающих госрегистрацию жилья. Однако на момент рассмотрения гражданского дела приговор в отношении подрядчика еще не был вынесен, как и не было тех обстоятельств, на которые ссылался Гадис Гаджиев. В связи с этим Татьяна Васильева сочла инициативу Правительства своевременной.
Представитель министра юстиции РФ Мария Мельникова также поддержала отзыв и позицию Правительства. Между тем, по ее мнению, необходимо рассмотреть разные варианты поправок, в том числе продление срока, его отсутствие или установление, но не обязанность взыскивать полученные гражданином в качестве субсидии денежные средства, если они использованы нецелевым способом. По мнению Марии Мельниковой, к вопросу ответственности государства при взаимоотношениях заказчика и подрядчика следует подходить аккуратно. Она отметила, что есть три варианта приобретения жилья: купля-продажа, строительство и ДДУ. По каждому варианту есть возможности обеспечить свои риски в рамках, установленных законодательством.
Мария Мельникова напомнила, что в 2019 г. был принят Закон о компенсации добросовестным приобретателям, предусматривающий сложную процедуру компенсации, которую добросовестный приобретатель, у которого истребовано жилье, получает от государства.
Кроме того, добавила она, ГК РФ содержит положения об ответственности по договору строительного подряда (риски строительства, которые несет заказчик). «Возможно ли говорить, что в данном случае их должно перекрывать государство, а в случаях, когда заказчик на свой страх и риск заключает договор строительного подряда, государство этого делать не будет, – является ли это справедливым?» – резюмировала она.
В заключительном слове Григорий Вайпан отметил, что речь идет о поддержке строительства жилья в сельской местности, где, как правило, ведется индивидуальное жилищное строительство, а ДДУ и купля-продажа составляют меньшинство. «Если люди будут чувствовать, что могут оказаться в большом долгу перед государством, если что-то пойдет не так, цели программ не будут достигнуты», – считает он.
Григорий Вайпан добавил, что в случае с Законом о компенсации добросовестным приобретателям государство принимает на себя обязательство компенсировать частному лицу безнадежное право требования к другому частному лицу. По его мнению, государство должно освободить от ответственности получательницу субсидии и предъявить регрессный иск к виновному лицу.
По мнению Михаила Барщевского, таким образом получается, что если однажды выдана субсидия, которая впоследствии утеряна не по вине ее получателя, то последний вправе еще раз прийти и попросить выплаты. Эта логика, считает он, чревата масштабными злоупотреблениями.
Председатель КС РФ Валерий Зорькин сообщил, что решение будет принято позже в закрытом заседании.
Статья взята с сайта Адвокатская газета
