Как следует из заключения Счетной палаты РФ, ведомство готово поддержать законопроект № 744049-7 о внесении изменений в законодательство о социальном страховании, предусматривающих введение обязательного досудебного порядка урегулирования споров о назначении страховых выплат, при условии его доработки.
Адвокаты в целом поддержали позицию контролирующего органа. По мнению одного из них, в заключении Счетной палаты речь идет о самом спорном положении законопроекта, а именно о предложении установить институт обязательного досудебного порядка споров, связанных с назначением обеспечения по страхованию.
Другой эксперт поддержала позицию ведомства в том, что статистика по удовлетворенным искам граждан не свидетельствует прямо о необходимости введения обязательного досудебного урегулирования спора, однако не согласилась с выводом о недостаточности его обоснованности.
В обоснование своей позиции контролирующий орган привел статистику по количеству удовлетворенных исков, поступивших в суды на территориальные органы Фонда социального страхования РФ. Всего за 2011–2014 гг. недовольные граждане направили в суды свыше 6 тыс. исков, около 70% из них были удовлетворены. Данное обстоятельство «скорее свидетельствует о недостаточной компетентности работников территориальных органов Фонда в части квалификации произошедших с застрахованными гражданами случаев повреждения здоровья и назначения им обеспечения по данному виду страхования», – отмечено в заключении Счетной палаты, которая считает, что законопроект нуждается в более убедительной аргументации.
Контролирующий орган также добавил, что возможность досудебного обжалования действий и решений ФСС РФ и его территориальных органов уже предусмотрена соответствующим административным регламентом (утв. приказом Минтруда России от 25 октября 2013 г. № 577н). «Таким образом, по мнению Счетной палаты РФ, введение без достаточных обоснований обязательности досудебного порядка рассмотрения споров, связанных с назначением обеспечения по обязательному социальному страхованию, ограничивает право граждан на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции РФ, и может привести к затягиванию сроков назначения страхового обеспечения», – указано в заключении.
Напомним, ранее «АГ» писала о том, что вышеуказанный пакет поправок был внесен в Госдуму РФ 2 июля. Из пояснительной записки следует, что, согласно данным мониторинга обращений в ФСС, во внесудебном порядке разрешаются лишь около 30% жалоб в пользу граждан. «Предлагаемый законопроектом механизм досудебного обжалования позволит сократить количество обращений в суд, что, в свою очередь, значительно снизит нагрузку на судебные органы в целом. При этом оценочно от 30 до 50% от общего количества жалоб, поступивших к страховщику в порядке досудебного обжалования, могли бы быть разрешены положительно без последующего рассмотрения возникшего спора в суде», – сообщалось в документе.
Так, поправки предлагают дополнить гл. II Закона об обязательном соцстраховании от несчастных случаев на производстве ст. 15.2 об обязательном досудебном порядке урегулирования жалоб на решения территориального органа ФСС о назначении страхового обеспечения и его размера или об отказе в его назначении. Соответствующая жалоба может быть направлена в вышестоящий орган Фонда, который должен рассмотреть ее в течение 10 рабочих дней. При необходимости истребования дополнительных документов указанный срок продлевается, но не должен превышать 20 дней. По итогам рассмотрения жалобы принимается решение об удовлетворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении.
Законопроект также уточняет процессуальные сроки по администрированию ФСС взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Предлагается наделить страховщика правом определять формы документации для регистрации и снятия с учета страхователей-юрлиц.
Корреспондирующие изменения предлагается внести в Закон об обязательном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. В частности, поправки в п. 1 ч. 1 ст. 2.3 Закона предусматривают регистрацию (снятие с учета) таких страхователей одновременно с их регистрацией (снятием с учета) в качестве страхователей по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Также предлагается данную статью дополнить ч. 4, предусматривающей установление Минтрудом РФ порядка регистрации и снятия с регистрационного учета лиц, приравненных к страхователям.
Адвокат АК № 22 «Гражданские компенсации» Нижегородской областной коллегии адвокатов Ирина Фаст полагает, что в комментируемом заключении Счетной палаты РФ речь идет о самом спорном положении законопроекта, а именно о предложении установить институт обязательного досудебного порядка разрешения споров, связанных с назначением обеспечения по страхованию.
«Эксперты Счетной палаты указали в заключении на те же риски, что и адвокаты, которые ранее комментировали предложенный законопроект. Речь идет об ограничении права граждан на судебную защиту, гарантированного ст. 46 Конституции РФ, и возможном затягивании сроков назначения страхового обеспечения, а также о том, что действующий административный регламент (утв. приказом Минтруда России от 25 сентября 2013 г. № 577н) уже предусматривает возможность досудебного обжалования действий и решений ФСС РФ, в том числе и связанных с назначением выплат по данному виду страхования», – пояснила адвокат.
Как отметила Ирина Фаст, Счетная палата пришла к выводу, что приведенная статистика по искам граждан, удовлетворенным судебными инстанциями, свидетельствует прежде всего о недостаточной компетентности работников территориальных органов Фонда в части назначения обеспечения по данному виду страхования. «Данное заключение подтверждает мою ранее высказанную позицию о том, что более эффективно защитит права застрахованных и сократит количество споров о размере страховых выплат наведение порядка в работе региональных отделений ФСС по первичному расчету страховых выплат», – отметила она.
Адвокат особо выделила позицию Счетной палаты о том, что создание в социальном законодательстве прецедента, предусматривающего обязательный досудебный порядок рассмотрения споров между гражданами и госорганами, связанных с выплатами социального характера, должно быть убедительно аргументировано и, безусловно, должно в первую очередь способствовать повышению социальной защищенности граждан. «Аргументов, которые свидетельствовали бы о том, что ФСС РФ действительно заботит помощь гражданам, а не решение собственных внутриорганизационных вопросов, предложенный законопроект не содержит, и, очевидно, их будет очень непросто найти и ко второму чтению», – резюмировала Ирина Фаст.
Адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян поддержала позицию Счетной палаты РФ в том, что статистика по искам граждан, удовлетворенных судебными инстанциями, не свидетельствует прямо о необходимости введения обязательного досудебного урегулирования спора. «Данный факт может служить лишь косвенным показателем, который, в свою очередь, трактуется весьма вольно. Так, определенно, введение досудебного порядка урегулирования спора снизит абсолютную величину поданных исков, но показатель удовлетворенных исков при этом, вероятнее всего, не снизится. Полагаю, что изменение количественных показателей не приведет к изменениям в качественном плане, в связи с чем будет наблюдаться достаточно статичная картина», – отметила она.
В то же время эксперт не согласилась с выводом о недостаточности обоснований введения обязательного досудебного порядка. «Исходя из смысла заключения, введение и необходимость самого порядка не вызывают сомнений, однако Счетной палате недостаточно аргументов “за”, но аргументов “против” по существу не приведено», – заметила Нарине Айрапетян.
Она также не согласилась с заключением, что введение без достаточных обоснований обязательности досудебного порядка рассмотрения споров, связанных с назначением обеспечения по обязательному социальному страхованию, ограничит право граждан на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции РФ. «Право граждан, безусловно, сохранится, вопрос лишь во времени, когда можно будет им воспользоваться. Новый порядок не лишит заинтересованных лиц права на судебную защиту, а устанавливает дополнительный механизм реализации досудебных способов защиты их прав в сфере социального страхования», – полагает адвокат.
По мнению эксперта, неоспоримым является факт того, что увеличение эффективности и скорости разрешения возникших споров, гарантии законности, сохранение взаимоотношений, отсутствие принудительного исполнения, а также удешевление всего процесса являются несомненными плюсами примирительных процедур: «Достаточно частым для досудебного порядка урегулирования спора является результат, при котором в той или иной мере выигрывают обе стороны».
По словам Нарине Айрапетян, альтернативные средства урегулирования спора по своей природе консенсуальны, их применение всегда требует сотрудничества. «С одной стороны, это достоинство, с другой, – безусловно, ограничивающий факт. Если стороны не желают контактировать друг с другом, использование альтернативных средств урегулирования спора не имеет смысла. Если лицо имеет иные цели, кроме взыскания самой суммы ущерба, то такой порядок обязательного досудебного урегулирования, разумеется, является препятствием. Если же сторона преследует исключительно цели, лежащие на поверхности, то введение в правовое поле обязательного нового инструмента существенным образом не скажется на правах и законных интересах лиц», – считает адвокат.
Законопроект также уточняет процессуальные сроки по администрированию ФСС взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Предлагается наделить страховщика правом определять формы документации для регистрации и снятия с учета страхователей-юрлиц.